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El estudio toma como punto de partida un trabajo previo de Gabriel Oddone y Agustín Iturralde, publicado por la Académica Nacional de Economía en 2020. En ese sentido, se sitúa como extensión con un amplio procesamiento de datos, inspirada en los planteos que ya se realizaban hace cuatro años y que están cada vez más vigentes.
Uruguay se encuentra en una encrucijada fiscal.
Por un lado, necesita incrementar la inversión pública en áreas clave que tienen amplio consenso político, reflejado en múltiples coincidencias en propuestas de los partidos políticos y avalado por la evidencia. El país aún se encuentra rezagado en varias dimensiones del desarrollo al compararse con países avanzados a los que podría aspirar, como la primera infancia, la investigación y desarrollo (I+D), la educación, la vivienda y la seguridad, tal como fue presentado en el Monitor de Desarrollo (CERES, 2024).
Por otro lado, la situación fiscal actual exige que cada nuevo aumento de gasto tenga como contrapartida una reducción de otro gasto, por lo menos de magnitud equivalente. La elevada carga tributaria y el continuo endeudamiento público frenan las perspectivas de crecimiento económico del país y, por ende, la viabilidad de la agenda de desarrollo deseada. Por lo tanto, resulta inevitable y urgente mejorar la asignación y eficiencia del gasto público.
Debería ser prioridad absoluta del próximo gobierno implementar un plan de transformación del gasto público, con un presupuesto nacional que incorpore una revisión permanente del gasto y apunte a un presupuesto por resultados, siguiendo el ejemplo de muchos países de referencia que han avanzado en esta dirección y han logrado ahorros relevantes de recursos.
El nuevo informe de CERES adopta diversos elementos y enfoques de los métodos de revisión del gasto, ofreciendo un análisis inicial del presupuesto y gasto en Uruguay, abordando aspectos como su distribución, su evolución a lo largo del tiempo, los diferentes tipos de gasto, comparaciones internacionales y posibles fuentes de ineficiencias. Esto no solo ofrece un punto de partida para una futura revisión exhaustiva, sino que también pone a disposición del próximo gobierno una nueva base de datos y herramientas de vanguardia con el fin de mejorar problemas inherentes a la actual estructura del gasto público.
En esta línea, el trabajo hace especial énfasis en la fragmentación institucional dentro del Estado, donde varias dependencias tienen competencias u objetivos similares, en la misma área de política pública. Esto suele implicar superposiciones de entidades y programas y, en casos extremos, puede llevar a situaciones de duplicación. De esta forma, la fragmentación genera ineficiencias en la asignación de recursos y dificulta identificar los responsables de los resultados obtenidos, más aún cuando no son satisfactorios.
Para hacer frente a esta realidad, CERES desarrolló una metodología innovadora para estudiar la fragmentación del gasto público basada en las últimas herramientas de Inteligencia Artificial (IA). Para ello, inicialmente fue necesario realizar un trabajo de “arqueología” para recopilar la información necesaria, logrando identificar más de 1.000 cometidos distribuidos en más de 300 entidades del Estado.
Tomando como base esta recopilación, CERES empleó un modelo de IA Transformer para desarrollar una metodología que, a través de la automatización del análisis de texto, identifica cometidos similares en todo el aparato estatal central, a pesar de variaciones textuales. Esto, a su vez, ofrece la ventaja de acelerar el procesamiento y comparación de una amplia cantidad de información cualitativa, con relación a los métodos tradicionales que requieren muchas horas de trabajo humano.
De esta forma, en una primera instancia, se identificaron clusters de unidades organizativas con cometidos muy similares, obteniendo una visión general de la fragmentación y posible superposición en la administración pública. En segundo lugar, se exploraron áreas de política pública clave, relevantes para la agenda de desarrollo del país. Para los casos de estudio seleccionados, el algoritmo desarrollado identificó 10 entidades diferentes involucradas en vivienda, 11 en apoyo a PYMES y 5 en primera infancia.
La transformación del gasto público es un desafío complejo que requiere decisiones difíciles, pero que es posible de lograr con fuerte voluntad política. Un plan de transformación no solo logrará ahorros y reasignaciones con mayor eficiencia, sino que también mejorará la eficacia de las políticas públicas, acercando a Uruguay a los estándares de los países más desarrollados.
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