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19 de May del 2021 a las 09:39 -
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La asignación de recursos a los liceos públicos, una herramienta para la equidad
Informe del Instituto Nacional de Evaluación Educativa (INEEd)
Informe del Instituto Nacional de Evaluación Educativa (INEEd)

La calidad de la educación puede ser entendida como el acceso, el avance y el egreso de la enseñanza
obligatoria para toda la población, incluyendo los logros de aprendizajes y su distribución social1
La equidad es una dimensión clave de la calidad de un sistema educativo, considerándola tanto a partir de los resultados educativos, como de los insumos y procesos volcados al sistema2. Conocer los recursos que son necesarios para el cumplimiento del derecho a una educación de calidad implica cuestionar si el gasto en educación tiene la magnitud y la forma, en su asignación y utilización, adecuadas para contribuir a asegurar o favorecer ese derecho3
En esta línea, la intervención estatal a través de la definición presupuestal, en primera instancia, y la
distribución de recursos (o asignación presupuestal) entre los centros educativos, en segunda instancia, pueden ser concebidas como acciones que contribuyen a equiparar las oportunidades de los estudiantes en el sistema educativo, atendiendo a la existencia de diferencias de origen y distintas necesidades educativas4. Resulta interesante preguntarse, entonces, si el sistema lo logra y hace llegar más y mejores recursos a los centros que más los necesitan, por ejemplo, considerando el nivel socioeconómico de los estudiantes o la localización del centro para asignarlos diferencialmente y, en caso afirmativo, de qué forma lo hace.
Para intentar responder a estas preguntas, el Instituto Nacional de Evaluación Educativa (INEEd) realizó un análisis que procura ofrecer insumos relevantes para contribuir en el diseño, la gestión y la planificación de una asignación de recursos salariales a los centros que promueva la equidad educativa, de modo que los centros a los que asisten los estudiantes con más vulnerabilidad reciban un mayor monto de recursos que permita igualar las oportunidades de todos. Para ello se elaboraron dos informes.
En el primero, Identificación de los elementos que inciden en la asignación de recursos en los liceos públicos, se
busca identificar, a partir de la sistematización de la normativa vigente y de entrevistas a informantes calificados, los elementos que afectan la dotación de recursos salariales de los centros. En el segundo,
Un análisis de la asignación de recursos humanos a los liceos públicos de Uruguay, se analiza la distribución de estos recursos, a partir de la estimación del gasto salarial por estudiante. Estos trabajos se centran exclusivamente en la enseñanza secundaria, con los datos disponibles para el año 2017.
La dotación de recursos5 de un liceo público en Uruguay está determinada por un conjunto de factores que actúan en simultáneo. Se identifican cinco elementos que inciden directamente en la asignación del personal a los centros influyendo en su carga horaria y en su salario. La composición de la oferta educativa, en términos de planes, modalidades y programas educativos define una primera dotación de horas de docencia directa e indirecta con la que deberá contar cada liceo y los recursos materiales e infraestructura necesarios para implementar esa oferta. La matrícula y la cantidad y tamaño de los grupos determinan el número necesario de docentes y, por lo tanto, las horas de docencia directa e indirecta que deberá tener cada liceo. El tercer elemento a considerar es la categoría del centro, que determina el salario del equipo de dirección. La conformación de los equipos en los liceos determina la cantidad de docentes directos e indirectos (incluido el equipo de dirección) y el personal de gestión que allí trabaja, quienes tienen distinta remuneración de acuerdo a su grado, antigüedad, titulación y a partidas extra como presentismo. Finalmente, se identifica el sistema de elección de horas, a través del que se define qué docente trabajará en qué liceo y con qué carga horaria.
La conformación definitiva de los equipos de trabajo en los liceos es el elemento de mayor peso. Esto responde tanto a la cantidad de cargos asignados como a las horas definidas para cada cargo y los salarios que reciben quienes los ocupan. Todos estos factores están fuertemente determinados por la previsión de la matrícula estudiantil y de los otros elementos ya mencionados.
A partir de la identificación de los elementos normativos que inciden en la asignación de recursos, el análisis empírico realizado busca visualizar si el sistema logra efectivamente distribuir de manera diferencial los recursos a favor de los centros con población más vulnerable. De este análisis surge que el gasto salarial por estudiante tiene una gran variación entre liceos, existiendo alta dispersión entre distintos niveles de gasto. Asimismo, hay una mayor cantidad de estudiantes en los centros que se encuentran en los quintiles de gasto más bajos. A su vez, se constata que el gasto salarial anual por estudiante aumenta a medida que lo hace la vulnerabilidad estudiantil de los centros, lo que va en el sentido de una política de equidad vertical6, asignando más a quien más lo necesite.
Con respecto a las diferentes modalidades de centros, los liceos comunes son los que presentan un menor gasto salarial por estudiante y atienden a poblaciones con una vulnerabilidad menor a la del promedio nacional. Las propuestas de tiempo completo, rural y centros educativos integrados, que atienden a las poblaciones más vulnerables, tienen un gasto salarial por estudiante mayor al del promedio nacional. Sin embargo, llegan a una considerablemente menor cantidad de estudiantes.
En cuanto a la relación encontrada entre repetición y gasto salarial por estudiante, en los centros que solo ofrecen bachillerato diversificado la repetición es mayor en aquellos con menor gasto salarial por estudiante; esto implica que la repetición está concentrada en los centros más baratos, lo que va en contra de lo esperado en la búsqueda de mayor equidad. No obstante, es importante tener en cuenta que dentro de la educación secundaria pública los centros con bachillerato diversificado suelen presentar, en general, una menor vulnerabilidad debido a que los estudiantes más vulnerables llegan en menor proporción a este nivel educativo. Por su parte, no se encontró una relación entre repetición y gasto para los liceos que ofrecen únicamente ciclo básico.
El análisis de la distribución de docentes según su grado indica una relación inequitativa entre los centros.
Considerando que el gasto salarial aumenta conjuntamente con el grado docente, la concentración de profesores con mayor grado en centros con menor vulnerabilidad no es la relación esperada en términos de promoción de mayor equidad en el gasto educativo.
En cuanto al tamaño de los grupos y la cantidad de horas de docencia, en los centros más vulnerables es donde se concentran los grupos más pequeños y la mayor cantidad de horas de docencia, principalmente directa. Esta situación estaría a favor de la equidad.
Si bien la normativa existente logra regular algunos de los elementos que inciden en la asignación de los recursos, no es lo suficientemente amplia como para contemplar todas las instancias que hacen a la oferta educativa. En particular, en cuanto a los cargos de docencia directa, que se determinan por el sistema de elección de horas, la matrícula del centro y la cantidad de grupos.
Considerando los ámbitos en donde es posible influir mediante una política para la que sea relevante apoyar a los estudiantes más vulnerables a través de la asignación de recursos, la asignación de cargos de docencia indirecta permite un mayor margen de maniobra. Si bien existe, a nivel normativo, una base mínima de estos cargos (en cantidad y tipo) para que un centro educativo funcione adecuadamente a la oferta que se plantea, en algunas ocasiones una cantidad mayor de estos cargos posibilitaría un mejor funcionamiento, en el sentido de acompañamiento al estudiante, sobre todo en liceos con mayor vulnerabilidad. Por su parte, si bien hay que considerar que muchas veces es decisión de los docentes acumular más horas, el hecho de incorporar más cargos de docencia indirecta en los centros que más lo necesitan en términos de vulnerabilidad es una forma de incrementar su gasto salarial por estudiante y, por lo tanto, se constituye en un área de intervención de política.
En cuanto a los cargos de gestión, aquí también hay margen para incidir desde la política educativa. De manera similar al caso de la docencia indirecta, existe una cantidad mínima de estos puestos para que el centro pueda funcionar, pero una mayor cantidad o diversidad de este tipo de cargos podría habilitar a un mejor funcionamiento del centro. Esto se respalda en el entendido de que un mayor gasto asignado al liceo está directamente relacionado con una mayor presencia de funcionarios de apoyo a la enseñanza y, en muchos casos, de equipos multiprofesionales que acompañen el proceso de aprendizaje del estudiante y atiendan a la multiplicidad de situaciones del estudiantado.
En conclusión, el análisis indica que el sistema en educación secundaria, incluso haciendo llegar más recursos a los centros más vulnerables, como es el caso de los centros que brindan exclusivamente ciclo básico7, no está logrando compensar las desigualdades de origen. Si bien no se observa una asociación clara entre repetición y gasto por estudiante, persiste una relación positiva entre vulnerabilidad y repetición. Esto podría estar asociado a la presencia de un elevado gasto por estudiante en centros con baja vulnerabilidad, lo que minimiza los efectos de la mayor asignación de recursos en los centros más vulnerables. Parece necesario, entonces, revisar los criterios por los cuales se asignan los recursos a los liceos, para poder identificar aquellas áreas donde, incluso bajo la normativa actual, pueda existir mayor margen de maniobra para minimizar las desigualdades existentes y lograr mayor equidad en las
oportunidades educativas.

Referencias
1 López, N. (2005). Equidad educativa y desigualdad social. Desafíos de la educación en el nuevo escenario latinoamericano. Buenos Aires: UNESCO; UNESCO/OCDE. (2005). Education Trends in Perspective: Analysis of the World Education Indicators. Montreal y París.
2 OREALC/UNESCO. (2007). El derecho a una educación de calidad para todos en América Latina y el Caribe. REICE - Revista Iberoamericana sobre Calidad, Eficacia y Cambio en Educación, 5(3), 1-21.
3 Guadalupe, C. (2015). Contar para que cuente: una introducción general a los sistemas de información educativa. Lima: Universidad del Pacífico
4 Guadalupe, o. cit.; Morduchowicz, A. (2000). La Equidad del Gasto Educativo: Viejas desigualdades, diferentes perspectivas. Revista Iberoamericana de Educación, 23, 165-186.
5 Si bien se mencionan recursos en general, para este trabajo se sistematiza y se analiza únicamente el monto de recursos salariales.
Esto es debido a la falta de información sobre los otros tipos de recursos, ya sea gastos corrientes o en infraestructura. No obstante, dado que el monto destinado a salarios es superior al 80% del total asignado, se considera que el estudio tiene validez
6 Este concepto refiere a proporcionar a cada persona lo que necesita en función de sus características y necesidades personales, para otorgarle las mismas condiciones que a otras de aprovechar las oportunidades educativas (Guadalupe, o. cit.) 
7 Para conocer los resultados para los centros con oferta exclusiva de bachillerato o con ambos ciclos educativos se puede consultar el informe Un análisis de la asignación de recursos humanos a los liceos públicos de Uruguay.

INEEd. (2021). La asignación de recursos a los liceos públicos, una herramienta para la equidad (Boletín mayo 2021). 

 



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